- SONIA SALMERÓN
La estrategia jurídica que abusa del real decreto-ley genera desconfianza. Los proyectos ómnibus o las enmiendas legislativas pueden tener una aplicación arbitraria.
El Tribunal Constitucional define seguridad jurídica como "la suma equilibrada de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad", todo ello para "promover en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad". Esta definición no impide que practicar una mala técnica normativa y gestionar un ordenamiento jurídico sin asegurar estabilidad sean dos amenazas contra el principio de seguridad jurídica de la Constitución Española.
Javier Thibault, consultor de Abdón Pedrajas Littler, explica que durante los últimos años "se aprecia una degradación de la seguridad jurídica" provocada por cuatro factores: se abusa del real decreto-ley, se utilizan los proyectos normativos ómnibus, se incumplen los plazos de transposición de las directivas europeas y se introducen cambios normativos de calado vía enmienda legislativa.
Real decreto-ley
En el año 2020 y en solo 100 días, coincidiendo con lo peor de la pandemia, el Gobierno aprobó 17 reales decreto-ley, todo un récord de profusión normativa. Aunque los expertos reconocen que la pandemia o los desastres naturales como la dana han justificado el número de RDL, en otros casos, "no lo están".
Eduardo Gamero, consejero de Montero-Aramburu & Gómez-Villares Atienza, reconoce que utilizar de manera abusiva el real decreto-ley como medio legislativo natural "deteriora la división de poder y genera inseguridad".
Para el presidente de la Abogacía Española, Salvador González, "cuando se legisla de esa forma se elude el pronunciamiento de sectores afectados y órganos consultivos". Esto supone una importante "merma en la calidad de la ley".
Por su parte, Gamero reitera que se omiten los trámites del proceso legislativo, se evitan los controles de legalidad tanto del Consejo de Estado como del Poder Judicial y no hay sitio para una memoria de análisis de impacto normativo que mida efectos en la ciudadanía. Por esta carencia de filtros, "puede contener ilegalidades que nadie advierte".
Más contundente es Pilar López de la Osa, profesora de derecho administrativo en Icade, que cree que el abuso de reales decreto-ley desembocaría en "mala praxis legislativa" con varios efectos. A corto plazo, provocaría "inseguridad jurídica, desconfianza en el sistema legal e incremento de litigios en el ámbito procesal". A largo plazo, un incremento de reformas legislativas y, lo que es peor, "se vería afectado el marco de inversiones y el desarrollo económico del Estado".
Proyectos ómnibus
Otro talón de Aquiles de la seguridad jurídica está en el uso desmesurado de proyectos ómnibus. Como ha ocurrido anteriormente, 2026 llegó con una propuesta ómnibus del Gobierno que mezclaba medidas relacionadas con las energías renovables, las pensiones o el abono transporte. La propuesta fue invalidada y hubo que trocearla en dos decretos para su aprobación.
Gamero explica que acumular materias diferentes en una misma norma "es desaconsejable" por las dificultades que los operadores jurídicos tienen para determinar la normativa aplicable. Es decir, si alguien busca documentación sobre el régimen jurídico, si la materia está regulada en una ley que es "una macedonia de cuestiones" y cuyo título no representa el contenido, será más difícil hallarla.
Alicia Segovia Marco también rechaza estas iniciativas. Como abogada del Estado y con amplia experiencia en arbitrajes internacionales del Ministerio de Justicia, defiende "la homogeneidad de las normas", de forma que cada ley contenga solo un objeto material que se regule por completo y así se evite la dispersión normativa y la "necesidad de integración con otras normas".
Directivas europeas
La estrategia jurídica del Ejecutivo se expone a vaivenes como el incumplimiento de los plazos de transposición de las directivas europeas.
La Unión Europea no se anda por las ramas en su postura y lo que ocurre "resulta plena y directamente aplicable en España". Si la directiva aprobada por el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea exige una actuación determinada del Estado, según Eduardo Gamero, of counsel de Montero Aramburu & Gómez-Villares Atencia, se "produce un vacío que no resulta posible colmar". En este caso, la única solución es que "la Comisión abra un expediente sancionador contra España por incumplimiento".
Precisamente, en este momento la Comisión Europea ha abierto un expediente sancionador por el retraso en la transposición de la legislación nacional sobre pruebas digitales. El plazo para que los proveedores de servicios de la UE designaran un representante jurídico para la ejecución de solicitudes de pruebas electrónicas de las autoridades judiciales finalizó en febrero. Antes de denunciar a España ante el TJUE hay un segundo plazo para adoptar medidas de actualización de la legislación.
Enmienda legislativa
La enmienda legislativa se define como una propuesta de modificación de un texto legal presentado por diputados, senadores o grupos parlamentarios. Pueden ser parciales o a la totalidad y el Gobierno se opone a su tramitación si alteran la finalidad del proyecto normativo original, entre otras razones. Otra cosa es que esas enmiendas lleven a cabo ciertos cambios normativos de calado o contengan contenido que no coincida con el objeto de la norma.
Salvador González califica esta práctica de "ciertamente peligrosa" para la seguridad jurídica, y afirma que se "hurta a los sectores con interés legítimo y a los órganos consultivos de parte importante del texto que será ley".
Además, Thibault incide en que esto revelaría evidentes carencias de técnica jurídica y Segovia Marco concluye que la introducción de enmiendas con contenido distinto al objeto de la norma "rompe su homogeneidad", y no es aconsejable por "los principios de técnica legislativa y seguridad jurídica".
Mala técnica normativa contra la certeza jurídica
A estas amenazas contra la seguridad jurídica habría que sumar la percepción global de la estrategia jurídica que define al Ejecutivo, según muchos expertos. Para analizar esta percepción es necesario revisar el concepto de certeza jurídica. Pilar López de la Osa, profesora de derecho administrativo en Icade, aclara que "es la garantía por la que ciudadanos y poderes públicos conozcan tanto el contenido como las consecuencias de las leyes". Esa certeza es la que exige que el "texto de la ley sea claro, sin ambigüedad o arbitrariedades en su aplicación que provocan falta de confianza en el legislador".
Mala técnica normativa, gestión inestable del ordenamiento jurídico, ambigüedad en la aplicación de la ley y falta de confianza en el legislador son los ingredientes de un cóctel explosivo para cualquier ejecutivo cualquiera que sea su identidad ideológica. Las acusaciones por no hacer buenas leyes o no garantizar el Estado de Derecho serían consecuencia directa de una estrategia jurídica con demasiados debes para ser sostenible. Antes de llegar a ese extremo los expertos y académicos optan por una revisión eficaz para aquellas iniciativas cuyos rescoldos abrasan poco a poco la seguridad jurídica.
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