- ANTONIO CARRASCOSA
La adjudicación de derechos de superficie del suelo para promoción de vivienda protegida es un buen instrumento para incrementar la oferta.
Algunos ayuntamientos y comunidades autónomas están utilizando la figura del derecho de superficie para adjudicar suelo público destinado a la construcción de vivienda protegida/asequible, especialmente para alquiler. El derecho de superficie es un derecho real que permite a su titular construir y edificar en un terreno ajeno, siendo dueño de lo construido y pudiendo explotarlo económicamente (con la limitación temporal del derecho de superficie). Al finalizar el plazo del derecho (generalmente, entre 50 a 99 años) la propiedad de la construcción suele revertir al dueño del terreno, salvo que se pacte algo diferente. Este derecho, que se formaliza en escritura pública y que debe inscribirse en el Registro de la Propiedad, es temporal, puede ser transmitido, hipotecado y cedido a terceros, sin necesidad del consentimiento del propietario del suelo.
Con esta política, se consigue ampliar el parque público de vivienda sin perder la titularidad del suelo. Una crítica muy frecuente a la política de vivienda protegida en España ha sido la pérdida de la titularidad pública de dichas viviendas tras un plazo de tiempo, generalmente no muy largo. Esto supone, en un escenario de tendencia creciente de precios de la vivienda, adjudicar una vivienda a una persona por debajo de su precio de mercado para que ésta, unos años después, pueda vender la vivienda en el mercado libre con la consiguiente plusvalía. La transferencia implícita de renta a favor de esos propietarios y en contra de los contribuyentes parece clara.
Las autoridades están utilizando esta modalidad porque se abarata la construcción de viviendas, ya que el promotor no debe adquirir el suelo, que puede representar en torno al 15% del valor total de una promoción de vivienda protegida. Ahora bien, si el suelo es público y su precio es elevado, eso se debe a una decisión administrativa. Parece claro que las administraciones públicas se ven envueltas en un conflicto entre el objetivo de maximizar los ingresos públicos con la adjudicación del suelo (lo que da un mayor margen fiscal a esas administraciones) y el de facilitar una mayor construcción de vivienda protegida a un precio más bajo.
Veamos si una promoción en la que se haya adjudicado un derecho de superficie sobre el suelo puede encontrar dificultades de financiación por la existencia de dicho derecho.
Garantía hipotecaria
Parece claro que el derecho de superficie afecta al valor de la garantía hipotecaria de la promoción. Por un lado, es una garantía, cuya ejecución en caso de impago puede plantear dificultades al banco: posibles limitaciones al uso de los inmuebles -las viviendas pueden estar destinadas exclusivamente a su arrendamiento-; posibles causas de resolución anticipada o extinción del derecho de superficie; posibles restricciones administrativas para la ejecución de la garantía; y, en general, posibles modificaciones en la regulación de la vivienda, arrendamientos urbanos, vivienda protegida, etc. Todo esto podría encarecer la financiación bancaria. Por otro lado, el derecho de superficie reduce el valor de la construcción por la mencionada reversión. Esto, en principio, no supone un problema relevante para el banco, ya que el valor del préstamo estará en función del valor de la tasación de los inmuebles, que será inferior al del pleno dominio por la reversión y la menor liquidez.
El destino de los inmuebles construidos puede ser un factor muy relevante en la financiación bancaria de la promoción inmobiliaria. El hecho de financiar vivienda protegida, tanto en compra como en alquiler, plantea dificultades a dicha financiación derivadas de la fuerte regulación del precio, acceso y transmisión de ese tipo de vivienda (precios máximos, generalmente, por debajo del existente en el mercado; alquileres regulados; restricciones a los usos de las viviendas; limitaciones a los ingresos y patrimonio de sus potenciales destinatarios; etc.), que es, además, una regulación diferente para cada Administración interviniente. Esta regulación puede impactar negativamente en la viabilidad económica del proyecto a financiar, lo que puede encarecer esa financiación.
Aunque lo que se promueva sea vivienda protegida, su destino a alquiler hace más compleja la financiación de su construcción, ya que la regulación sectorial podrá afectar a la gestión diaria del negocio, incluida la gestión de retrasos e impagos de los alquileres. La explotación en alquiler de los inmuebles aumentará el plazo de amortización efectivo con respecto a un préstamo promotor ordinario (se estaría vinculando la amortización del préstamo a dicha actividad de arrendamiento) y la garantía del préstamo sería menos eficaz que una garantía hipotecaria sobre unos inmuebles que el banco puede vender con facilidad en caso de impago. Estos dos factores suponen un encarecimiento de la financiación. En cambio, si la construcción de vivienda protegida tiene como objetivo su venta, estaríamos ante un préstamo promotor ordinario (con las peculiaridades mencionadas de la vivienda protegida).
Si las viviendas construidas pueden venderse a particulares y los adquirentes solicitan un préstamo hipotecario a un banco, la existencia del derecho de superficie no debería plantear un problema relevante para la obtención del préstamo, ya que la tasación incorporará ese menor valor del inmueble. Si las escrituras de compraventa reflejan adecuadamente la realidad de la adquisición de una vivienda sin suelo, especialmente la reversión al final del plazo del derecho de superficie, quedaría claro qué se está comprando. Para posteriores transacciones sobre esas viviendas, los precios deberían reflejar la duración restante del derecho de superficie, es decir, los años que faltan hasta la reversión de las viviendas a la Administración. Lo que parece claro es que a medida que se aproxime el final del plazo del derecho de superficie, será más difícil la concesión de un préstamo hipotecario, ya que la efectividad de la garantía hipotecaria acabaría extinguiéndose.
La adjudicación de derechos de superficie del suelo para la promoción de vivienda protegida es un buen instrumento para incrementar la producción de dicha vivienda al evitar la compra del suelo. Desde el punto de vista de la financiación bancaria a la promoción y construcción de viviendas, la existencia de ese derecho no es un obstáculo muy significativo para su obtención, aunque la cantidad de financiación puede reducirse y su precio elevarse, ya que el derecho de superficie afecta negativamente al valor de la garantía hipotecaria de esa financiación y al propio valor de los inmuebles construidos. También es relevante el destino final de las viviendas que se construyan: el arrendamiento genera una financiación más compleja y, generalmente, más cara que la simple venta. En este último caso, se concederá un préstamo promotor tradicional, un producto más seguro para la banca.
Antonio Carrascosa, Profesor del Máster de Banca y Regulación Financiera de la Universidad de Navarra
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