- CÉSAR GARCÍA NOVOA
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El acuerdo sobre la financiación singular para Cataluña al que habían llegado PSOE y Esquerra Republicana en 2024 era un pacto político que, si se hubiera trasladado a lo jurídico, se hubiera materializado en normas legales contrarias a la Constitución, al bloque de constitucionalidad y al conjunto del ordenamiento jurídico.
Y ello por muchos motivos. Porque, aunque caben singularidades territoriales, lo que no cabe es una financiación singular de las comunidades autónomas de régimen común. Porque no se puede atribuir a una comunidad de régimen común el estatus propio de un concierto, asignándole competencias normativas plenas sobre los impuestos estatales no cedidos y eliminando "de facto" la presencia de la Agencia Tributaria en una parte del territorio del Estado. Porque no son aceptables decisiones unilaterales de una Comunidad Autónoma que afecten al conjunto de financiación del Estado. O porque el acuerdo de financiación singular provocaría un trasvase de recursos a Cataluña procedentes de otras comunidades autónomas. Y, en suma, porque, como por otra parte señaló el Tribunal Constitucional, las decisiones en materia de financiación autonómica deben tomarse de manera multilateral.
Pero el rechazo suscitado por este acuerdo no podía ocultar la evidencia de que resultaba urgente una modificación del sistema de financiación autonómica. El diseño de un nuevo modelo estaba pendiente desde 2014, aplicándose de forma transitoria desde entonces un mecanismo basado en entregas a cuenta y liquidaciones. El Ministerio de Hacienda había comprometido la presentación de una propuesta de reforma ante el Consejo de Política Fiscal y Financiera para inicios de este año 2026. Y el pasado viernes, la ministra hizo públicas algunas líneas maestras del pretendido nuevo modelo.
De las pautas de nuevo modelo se extrae que la reforma del sistema se va a basar en una aportación de recursos adicionales por el Estado (21.000 millones de euros), en el aumento de la cesión de IRPF e IVA, además de la incorporación al reparto de una serie impuestos que ya se destinan a los territorios en los que se recaudan. Y en la aplicación de un doble sistema de nivelación. Uno horizontal entre Comunidades Autónomas y otro, posterior, vertical (transferencias del Estado para compensar desigualdades).
Pero lo llamativo es que un día antes de la exposición pública de estas líneas generales, el Gobierno llegó a un acuerdo con Esquerra Republicana que, en la práctica, suponía reactivar la financiación singular para Cataluña. Esta recuperación de la financiación singular se hace bajo el envoltorio de una reforma del conjunto del sistema de financiación de comunidades de régimen común, generando el trampantojo de que, al menos formalmente, se respeta la multilateralidad del sistema.
Tras la reunión del 8 de enero entre el presidente del Gobierno y el líder de Esquerra éste resumió los puntos del acuerdo con algunas manifestaciones sorprendentes. Señalando en primer lugar que el acuerdo supondría "4.700 millones de euros más para Cataluña", para añadir a continuación que se trata de un acuerdo con el que "todos ganan y nadie pierde", algo incomprensible cuando, en un escenario de recursos limitados, el reparto de la financiación (el famoso sudoku) siempre funciona como un juego de suma cero. Para acabar invocando el principio de ordinalidad y decir que, en virtud del mismo, "si Cataluña es la tercera en aportar, también debe ser la tercera en recibir".
La ordinalidad no es un principio de la financiación autonómica en España, sino una creación de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional alemán. Y lo que pretende es que la aplicación de los mecanismos redistributivos de nivelación no altere el ranking relativo de riqueza entre Comunidades, no que lo que se reciba por cada territorio dependa preferentemente de lo que éste aporta.
La referencia del líder de Esquerra es a un concepto singular de ordinalidad que sería aplicable a Cataluña, y que parece que la propuesta del Ministerio asume, aunque la misma incluya figuras que la contradicen, como la cláusula opcional de statu quo.
En cualquier caso, provoca cierta perplejidad que un acuerdo multilateral de reforma del régimen común a discutir en el Consejo de Política Fiscal y Financiera vaya precedido de un pacto político de financiación singular. Pacto que, por mucho que se pretenda presentar como concertado en el marco de un acuerdo general, sigue incorporando la esencia de una financiación privilegiada para Cataluña, que no tiene amparo en la Constitución. En la negociación del nuevo sistema de financiación, la bilateralidad mediante reuniones con las distintas comunidades tiene que ser posterior al acuerdo multilateral. Y éste no puede venir condicionado por un previo compromiso de financiación singular con una parte del territorio.
Actuar así no es priorizar la multilateralidad. Es buscar la cuadratura del círculo para encajar una inconstitucional financiación singular en un sistema que ha de ser convenido entre todos.
César García Novoa. Catedrático de Derecho Financiero y Tributario
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