El proceso iniciado por el Gobierno para conceder masivamente la nacionalidad española a hijos y nietos de españoles de origen mediante una disposición en la Ley de Memoria Democrática doblará de golpe el cuerpo electoral exterior y desbordará con creces las proyecciones de población. Desde la aprobación de esta norma, en octubre de 2022, el Censo de Españoles Residentes Ausentes (CERA) ha crecido un 20%, pasando de 2,2 a 2,7 de millones de ciudadanos con derecho a voto. Las cifras previsiblemente se duplicarán cuando los consulados terminen de tramitar las peticiones de 2,4 millones de personas que quieren ser españolas en virtud de la también llamada Ley de nietos.
El CERA, que hasta ahora tenía más carga emocional que peso electoral efectivo, pues la participación era baja y los cambios de escaño provocados por este voto eran excepcionales, se ha convertido en protagonista del debate político. Si en 2000 no llegaban al millón los electores en el extranjero, esta cifra subirá hasta rozar los cinco millones de españoles con derecho a voto residentes en otros países. En otras palabras, si el censo electoral de españoles residentes en España lo forman 35,7 millones de ciudadanos, vendría a ser el equivalente al número de electores que hay inscritos sólo en la provincia de Madrid.
Si se tiene en cuenta que las denegaciones a las peticiones de nacionalidad no superan el 2% y si se mantiene la participación del 10% que hubo en las pasadas elecciones generales, estos cerca de cinco millones de electores se traducirían en casi medio millón de votos procedentes del extranjero que podrían tener efecto, sobre todo, en las circunscripciones pequeñas.
A ellos se podrían sumar, por otro lado, los casi 800.000 inmigrantes latinos que han solicitado la regularización y que en un par de años estarían en disposición de reclamar también la nacionalidad española.
La combinación de ambos procesos no tiene precedentes en España y se produce en plena reflexión sobre el efecto de la inmigración en el sostenimiento de los servicios públicos, azuzada además por las sospechas de fraude en el sistema electoral en favor del PSOE promovidas por Vox y alentadas por el PP. Más allá de eso, el problema adquiere una dimensión democrática por el volumen del proceso.
Fue el propio ministro de Exteriores, José Manuel Albares, quien reveló el pasado abril en México que 2,45 millones de descendientes de españoles habían solicitado la nacionalidad española al amparo de la Ley de Memoria Democrática y que, hasta marzo de este año, se habían iniciado más de 1,2 millones de expedientes, de los que se habían aprobado ya 545.000. De ellos, se cerraron a esa fecha 306.500 inscripciones en el registro consular, el último paso para la nacionalidad.
El plazo para presentar las solicitudes concluyó en octubre de 2025, tras haberse prorrogado, pero hay tantos expedientes pendientes de tramitar que los consulados están al borde del colapso y el Gobierno ha buscado el apoyo de personal externo de empresas públicas como Ineco, en el caso de Argentina, o la cubanaPalco, dependiente del Gobierno castrista.
La razón de tal magnitud de solicitudes radica en que la Ley de nietos, que nació con una finalidad reparadora para permitir la recuperación de la ciudadanía a descendientes de españoles que perdieron ese vínculo por el exilio durante la dictadura, ha quedado desvirtuada por una instrucción del Ministerio de Justicia, fechada unos días después de aprobarse la norma, que permite que se nacionalicen todas las personas con un padre, un abuelo, un bisabuelo o incluso un tatarabuelo español emigrado. Es decir, no incluye sólo a los exiliados por sufrir represión, sino también a los de la emigración económica de antes y después de la Guerra Civil, e incluso del siglo XIX.
La instrucción, firmada por la entonces directora general de Seguridad Jurídica y Fe Pública Sofía Puente, hermana del ministro Óscar Puente, establece que podrán tener pasaporte español los nacidos fuera de España de padres o abuelos que por el exilio perdieron la nacionalidad española o renunciaron a ella, pero también «los nacidos fuera de España de padres o abuelos originariamente españoles». En la práctica, la Ley de nietos de exiliados se ha convertido en una Ley de nietos de emigrantes.
Entre 30.000 y 50.000 exiliados
«El exilio fue relativamente reducido. Las estimaciones de diversos estudios apuntan a que entre 30.000 y 50.000 exiliados republicanos españoles se establecieron en América tras la Guerra Civil, siendo México el principal país de acogida con entre 20.000 y 25.000 personas. Y se calcula que del 30% al 40% de esos exiliados acabaron regresando a España», explica Alejandro Macarrón, responsable de Análisis Sociales del Centro de Estudios, Formación y Análisis Social CEU-Cefas, que se pregunta: «¿Cómo es posible entonces que en Argentina haya un millón de solicitudes y en Cuba sean más de 350.000 los que optan a la nacionalidad española?».
Coincide el letrado de Cortes Manuel Pulido, que considera que «la instrucción hace una interpretación muy generosa de la ley». «Antes había rigidez en la nacionalidad y ahora se ha abierto la mano. La instrucción está llena de pequeños agujeros o excepciones para flexibilizar la concesión. Por ejemplo, se hace referencia a los abuelos sin límite de edad, por lo que un solicitante de 80 años se remonta a una emigración de hace 150 años».
Pero estos cambios que contempla la instrucción no fueron los que se votaron en el Congreso, mediante una ley, sino que se han hecho por la puerta de atrás a través de una instrucción, de menor rango y sin participación de los partidos. La Ley de Memoria Democrática fue aprobada en 2022 gracias al PSOE, Unidas Podemos, PNV o Bildu y contó con el rechazo del PP, Vox o Junts. Pero, durante la tramitación, la mayoría de la cámara rechazó expresamente una enmienda de Ciudadanos que pedía que cualquiera pudiera recuperar la nacionalidad si había salido de España, algo que al final recoge la instrucción. La ampliación de la nacionalidad nunca estuvo en el centro debate ni fue argumento del recurso contra la ley que el PP interpuso ante el Tribunal Constitucional.
Opacidad
Los problemas han ido aflorando después y la opacidad y la falta de transparencia que han acompañado al proceso tampoco han ayudado a disipar dudas, circunstancia que ha podido contribuir a alentar la teoría del pucherazo. A fecha de hoy, las únicas cifras que ha dado a conocer el Gobierno están obsoletas, pues corresponden a marzo. Este periódico ha contactado con tres ministerios (Memoria Democrática, Justicia y Exteriores) para actualizarlas y unos le han remitido a otros sin que ninguno facilitara información más allá de una respuesta genérica: «La ley se está cumpliendo con un proceso garantista que es de justicia para los descendientes de quienes, por razones políticas, ideológicas, de creencia, orientación sexual o por razones económicas, perdieron o tuvieron que renunciar a la nacionalidad española».
El mecanismo para apuntarse en el CERA tampoco está suficientemente claro, pues es el solicitante el que elige la localidad o provincia en que «desea» ser inscrito a efectos electorales. Los que no hayan residido nunca en España deben apuntar «el municipio de mayor arraigo propio o de alguno de los ascendientes» y aportar, «en su caso», los documentos «oportunos». ¿Y qué ocurre con el nieto que no sabe de dónde era su abuelo? En ese caso, «el municipio de inscripción en España a efectos electorales lo determinará de oficio la oficina consular con los datos que disponga», establece la orden EHA/642/2011, de 25 de marzo.
La normativa es lo suficientemente ambigua como para que pueda suscitar dudas respecto a eventuales malas prácticas. Y de forma paralela se ha acumulado cierto recelo hacia el voto por correo en el extranjero, que sólo exige un certificado del censo y una fotocopia del DNI o del pasaporte, mientras que para el voto presencial hay que enseñar la documentación identificativa al personal del consulado, que sella, fecha y firma el sobre con la papeleta antes de que se introduzca en la urna.
La desconfianza se ha dirigido hacia un partido, el PSOE, que protagoniza todo tipo de escándalos de corrupción. Si a eso se le suman los vídeos del Comité Federal de octubre de 2016 que apuntaron a un intento de pucherazo y las incógnitas en relación al traslado de Paco Salazar -hombre del núcleo duro de Pedro Sánchez cesado tras ser denunciado por acoso sexual- a Argentina, el país con mayor número de peticiones de nacionalidad, la polémica está servida.
¿Pero hasta qué punto el voto exterior puede condicionar las elecciones generales de 2027?
El Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones incluye un artículo en su web, escrito nada más celebrarse las elecciones generales de 2023, en el que afirmaba que «el voto CERA podría ser determinante en el reparto de escaños». Defendía que sería capaz de «alterar el reparto de un último escaño en hasta nueve provincias donde los resultados han sido muy ajustados y dependen de menos de 2.000 papeletas para pasar de una formación a otra». Esto, al final, no ocurrió, pero el PP sí logró arañar un último diputado en Madrid a costa del PSOE gracias a los españoles en el extranjero.
¿A quién votan los que viven fuera?
En realidad, nuestros expatriados suelen votar de forma parecida a los que viven en España, aunque existe un cierto decalaje en el tiempo porque no están tan expuestos a los debates ni notan tan intensamente las consecuencias de las políticas. Fue lo que ocurrió en las elecciones de 2004, tras el 11-M, cuando el voto exterior siguió apostando por el PP pese a que el conjunto del electorado se cambió al PSOE. Y volvió a suceder en 2011, cuando los residentes en el extranjero continuaron apoyando al PSOE -perdedor en España- porque no padecieron de forma tan dramática la crisis económica.
En 2019 el PSOE superó al PP en voto exterior, mientras que en 2023 ganaron los populares. Pero en las cuatro últimas autonómicas (Andalucía, Castilla y León, Aragón y Andalucía) los socialistas vencieron en el voto exterior pese a haber sufrido en España una de las peores caídas de su historia, unos resultados que han avivado recelos que ya venían alimentándose desde meses anteriores.
Hay que tener en cuenta, en todo caso, que la participación ya no es tan alta como en la década de 2000, cuando llegó a estar al 31% porque el mecanismo para votar era muy simple. Pero, para evitar el fraude (hubo electores fallecidos que seguían apareciendo como inscritos), el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero instauró en 2011 con el apoyo del PP el llamado voto rogado, un sistema por el que los ciudadanos tenían que pedir expresamente la papeleta, esperar a recibir la documentación y enviar todo dentro de unos plazos muy ajustados que hizo bajar la participación hasta niveles inferiores al 5% durante varios años.
Con el tiempo los partidos concluyeron que el remedio había sido peor que la solución y el Congreso aprobó en 2022, de nuevo con el acuerdo del PSOE y PP, una reforma que eliminó el voto rogado. En las generales de 2023, la participación exterior llegó casi al 10%. Y no sería descartable que creciera, porque el sistema se ha simplificado: precisamente este mes, el Gobierno ha hecho un cambio en las altas consulares para que, al concederse la nacionalidad, se pueda completar «de manera coordinada» la matrícula consular, que permite la obtención del derecho al voto.
¿Una circunscripción en el extranjero?
«En todo caso, para que la Ley de nietos tenga efecto en las elecciones generales, se tendrían que cumplir varias condiciones a la vez: que se nacionalice a muchos extranjeros, que vote una gran cantidad y que todos ellos se decanten masivamente por un partido. No se si se producirá todo esto en 2027, pero sí estoy seguro de que el censo exterior se transformará a largo plazo», opina el sociólogo Luis Miller, investigador del Instituto de Políticas y Bienes Públicos del CSIC, que se muestra partidario de abrir un debate más amplio sobre el incremento del cuerpo electoral.
Algunos expertos son partidarios de desvincular la nacionalidad del derecho al voto, en vista de que el concepto de español residente en el exterior se ha transformado, mientras que otros proponen la creación de una circunscripción electoral de españoles en el extranjero, como las que existen en Italia, Francia o Portugal.
El politólogo Manuel Mostaza apunta: «¿Tiene sentido que formen parte de la comunidad política personas que nunca han vivido aquí, que no pagan impuestos y que no tienen la misma responsabilidad por su voto que los residentes? Me resulta extraño que el último escaño lo pueda decidir alguien que no ha nacido en España».