- FRANCISCO CABRILLO
El sistema de financiación de la España actual genera desigualdades territoriales.
Una de las cuestiones fundamentales a la hora de analizar la política económica de un país es la distribución de competencias entre los diversos niveles de sus administraciones públicas.
En España, desde la división territorial de 1833, el sector público consistía en una administración central, una estructura territorial provincial -de acuerdo con el modelo que se había establecido en Francia unas décadas antes- y numerosas administraciones municipales. En la Segunda República se inició un proceso de dotar de autonomía a un número limitado de regiones - en concreto Cataluña, el País Vasco y Galicia- a las que se permitió tener estatutos que incrementaban su autogobierno. Pero, tras la guerra civil, estos estatutos autonómicos fueron derogados y se volvió al sistema anterior.
La Constitución de 1978 optó, sin embargo, por dar competencias mucho más amplias a las regiones; y no solo a aquellas que habían planteado reivindicaciones nacionalistas, sino al conjunto del país. Esta generalización del modelo autonómico fue objeto de amplios debates en su momento. Para algunos de sus críticos no tenía sentido dar autonomía a determinados territorios por dos posibles motivos. El primero, político, ya que se alegaba que no eran regiones que hubieran reclamado su singularidad en el pasado. Y el segundo, porque se consideraba que había territorios demasiado pequeños para que la autonomía resultara eficiente. Ninguno de estos dos argumentos es sólido, sin embargo. Sustituir un sistema centralizado por otro cuasifederal, como el nuestro, poco tiene que ver con el hecho de que se considere que algunas regiones son "históricas" y otras no. La decisión debería adoptarse, básicamente, con criterios de eficiencia económica. Y en lo que al tamaño hace referencia, baste señalar que en los Estados Unidos coexisten estados tan grandes como California, con otros con pocos habitantes. En concreto Wyoming tiene menos población que Cantabria.
El modelo diseñado en la Constitución de 1978 ha convertido a España en uno de los países más descentralizados del mundo, por delante de numerosas naciones que utilizan en su ley fundamental el término "federal". En concreto, el gasto público autonómico supone en España en torno a la tercera parte del gasto público total, porcentaje muy superior, por ejemplo, al de un país federal como Alemania. Curiosamente este proceso de descentralización quedó truncado en lo que se refiere al gasto municipal, que en España supone aproximadamente el 12% del gasto público total, uno de los porcentajes más bajos de los países europeos.
Han transcurrido ya casi cincuenta años desde la aprobación de la Constitución. Y tenemos datos y experiencias suficientes como para valorar los efectos de este proceso de descentralización. Las opiniones son muy diversas, y a veces antagónicas. Peo creo que hay argumentos para defender el modelo y criticar, al mismo tiempo, algunos de sus aspectos concretos.
Creo que, partiendo de una idea acertada, al redactarse la Constitución, se cometieron errores importantes. En lo que al gasto se refiere fue una equivocación no haber determinado con mayor precisión las competencias de los gobiernos autonómicos frente al gobierno central. Esto ha sido la causa de largos debates sobre multitud de cuestiones específicas; y de que, en no pocos casos, unas determinadas competencias se hayan atribuido a ciertas Comunidades Autónomas no porque se considerara eficiente hacerlo, sino a cambio de un apoyo político o parlamentario, a menudo en temas que nada tenían que ver con tales competencias.
Tampoco fue adecuado el tratamiento que se dio a los ingresos de las Comunidades Autónomas, ya que éstos tienen su origen principal en cesiones parciales de impuestos estatales, modelo que genera incentivos a un mayor gasto por las administraciones regionales, que no soportan plenamente el coste político de aumentar los impuestos necesarios para financiarlo. Además, se perdió la oportunidad de diseñar un modelo basado en los principios del federalismo fiscal moderno, en los que no encajan, ciertamente, los sistemas de cupo de Navarra y del País Vasco que, además de generar muchas distorsiones, crean una imagen de privilegios que, en el resto de España, mucha gente considera inaceptables.
Pero la descentralización de la hacienda pública ha tenido, sin duda, muchos efectos positivos. Por una parte, ha permitido una relación más estrecha de los votantes y los gobiernos regionales con el gasto público; y, por otra, ha dado origen a una cierta competencia entre Comunidades, lo que constituye un elemento fundamental del federalismo fiscal.
La idea norteamericana de "votar con los pies", es decir que las personas o empresas se trasladen al territorio donde encuentren una relación gasto-ingreso público más adecuada a sus preferencias ha funcionado también en España, favoreciendo no solo a los contribuyentes de las Comunidades de menor presión fiscal, sino también a quienes pagan impuestos en otras regiones, ya que sus gobiernos encuentran límites a subir los impuestos a causa de dicha competencia. Y esto es un logro que se debería mantener y no tratar de eliminar, como algunos de nuestros políticos pretenden; a menudo al mismo tiempo que entonan loas al federalismo.
Francisco Cabrillo es Catedrático Emérito de Economía de la Universidad Complutense. Fundación Civismo.
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