- MANUEL VÉLEZ / MARÍA BENITO Abogados de Uría Menéndez
Las restricciones que no tengan base empírica son incompatibles con el ordenamiento europeo.
La vivienda se ha convertido en uno de los grandes desafíos de política pública en España y Europa. Con el objetivo de aumentar el número de viviendas en oferta y paliar la subida de los precios, los poderes públicos vienen orientando buena parte de su acción regulatoria hacia las viviendas de uso turístico, bajo la hipótesis de que éstas sustraen unidades al parque residencial y contribuyen al encarecimiento de los alquileres de larga duración.
La consecuencia de esa apreciación ha sido una sucesión de medidas restrictivas. Un ejemplo paradigmático de esta tendencia es el Plan Reside de Madrid, aprobado definitivamente en agosto de 2025, que impone importantes restricciones a los alojamientos turísticos para preservar las áreas residenciales centrales. Madrid no es, ni mucho menos, un caso aislado: medidas de alcance y ambición similares se han adoptado en numerosas ciudades europeas en las que la presión sobre el mercado de la vivienda es más acuciante. Por ejemplo, Barcelona ha anunciado que prohibirá los alojamientos turísticos en 2028.
Esta tendencia regulatoria no está libre de controversia jurídica. Las restricciones a las viviendas de uso turístico entran en tensión con la libertad de prestación de servicios consagrada en la Directiva 2006/123/CE relativa a los servicios en el mercado interior. La Directiva de servicios somete cualquier limitación de esta libertad a un triple requisito: que no sea discriminatoria, que esté justificada por una razón imperiosa de interés general (basada en datos específicos y debidamente motivada) y que el objetivo perseguido no pueda alcanzarse mediante una medida menos restrictiva. Además, estas restricciones también pueden entrar en conflicto con derechos constitucionales como la libertad de empresa.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea confirmó en su sentencia del 22 de septiembre de 2020 (Cali Apartments, asuntos acumulados C-724/18 y C-727/18) que la lucha contra la escasez de vivienda destinada al arrendamiento de larga duración a precios asequibles puede constituir una razón imperiosa de interés general y, sobre esa base, justificó la compatibilidad con la Directiva de servicios de un régimen de autorización previa aplicable a las viviendas de uso turístico. Sin embargo, ese aval no fue incondicional: entre otros requisitos, lo condicionó a que las restricciones estuviesen sustentadas en estudios de mercado que acreditasen la tensión real en el mercado del alquiler, que la actividad restringida contribuyese a esa tensión y que las medidas propuestas fuesen idóneas para limitarla o aliviarla.
Esta precisión adquiere especial relevancia a la luz de los casos más recientes. Las conclusiones del Abogado General en el asunto Smartflats (C-813/24) analizan restricciones análogas impuestas en la Región de Bruselas-Capital, con una conclusión significativa: el régimen belga parece ser contrario al Derecho europeo. El Abogado General destaca que la norma belga no estuvo precedida de estudios que acreditasen la dimensión real de la actividad de alojamientos turísticos en la zona ni el impacto de estos sobre el parque residencial, y precisa que corresponde al juez nacional apreciar la proporcionalidad del régimen teniendo en cuenta, entre otros factores, su fundamentación en estudios y datos precisos. Sin esa base, según el Abogado General, no hay forma de demostrar que la medida es idónea para resolver el problema y, por tanto, no puede superar el test de proporcionalidad que impone el Derecho de la Unión.
Ante este escenario, parece conveniente examinar si las premisas sobre las que descansan las restricciones a las viviendas de uso turístico en España encajan en los términos de ese test.
A finales de 2024, PwC difundió un informe sobre el impacto del alquiler de corta duración en España, que cifra el número de propiedades destinadas principalmente al alquiler turístico en apenas el 0,5% del parque total de viviendas del país (menos de 130.000 inmuebles).
Necesidad y proporcionalidad
La relevancia de estos datos no es meramente económica. Pueden formar parte del análisis de evidencias fácticas necesario para justificar restricciones al amparo de la Directiva de servicios. Argumentos similares afloraron en Smartflats, donde se acreditó que las viviendas retiradas del mercado residencial por el alojamiento turístico representaban apenas el 0,7% del parque privado de alquiler de Bruselas. Y con esa base empírica, el Abogado General de la UE concluye que las restricciones impuestas en Bruselas-Capital difícilmente pueden superar el juicio de necesidad y proporcionalidad exigido por la jurisprudencia europea.
En definitiva, si bien es cierto que la decisión final del caso de Smartflats la conoceremos cuando el Tribunal de Justicia dice sentencia, conviene no olvidar que el Derecho de la Unión condiciona las restricciones a la actividad de alojamientos turísticos a un test de idoneidad, necesidad y proporcionalidad que tiene que estar sustentado en estudios y datos precisos. La evidencia disponible en España plantea dudas acerca de si ese estándar se cumple. Y la lección de los precedentes es clara: las restricciones que no tengan base empírica son incompatibles con el ordenamiento europeo. Dichas restricciones contrarias al Derecho de la Unión podrían, por tanto, ser impugnadas ante los tribunales nacionales, que, con fundamento en la normativa comunitaria, podrían declararlas inaplicables.
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