El próximo 19 de noviembre se cumplirán 50 años desde que Adolfo Suárez permitió "el ejercicio del derecho al voto de los españoles que se encuentren fuera del territorio nacional". Fue el suyo un gesto con los emigrantes, adoptado desde el primer momento de la Transición y concebido como parte de la reconciliación del país que entonces, en el otoño de 1976, estaba dando sus primeros pasos con la Ley para la Reforma Política.
El derecho al voto de los emigrantes se consolidó después en la Constitución, y en la Ley Electoral de 1985 se constituyó el Censo de Españoles Residentes Ausentes (CERA), que sigue vigente. Muchos debates, algunas reformas y no pocas polémicas después, ahora el Tribunal Supremo se ha visto obligado a suspender el derecho al voto de miles de personas que viven en el extranjero y que han obtenido la nacionalidad española en los últimos años gracias a una cláusula de Ley de Memoria Democrática, llamada ley de nietos. O más bien, gracias a la manera en la que el Gobierno ha aplicado esa cláusula.
La máxima instancia judicial considera que "existe el riesgo de alteración del censo electoral" y aprecia "un peligro fundado, real y serio de poder afectar gravemente al proceso electoral". Palabras mayores que han provocado una reacción furibunda de los ministros del Gobierno y del propio presidente, que ha sido tan exagerada y ha estado tan llena de falsedades y tergiversaciones que ha contribuido a alimentar las sospechas sobre el proceso masivo de nacionalizaciones que se está llevando a cabo.
Como ocurre siempre con los asuntos que se polarizan y exageran de forma intencionada, que ya son prácticamente todos, los ciudadanos asisten confusos a un debate que en realidad es interesante y procedente. Afortunadamente, hay datos precisos que ayudan a entender por qué los jueces han percibido un "peligro electoral" en la ley de nietos.
1. EL AUMENTO DEL CENSO EXTERIOR
La Ley de Memoria Democrática fue aprobada en octubre de 2022, incluyendo una cláusula que contemplaba la nacionalización de los hijos y nietos de los españoles que partieron al exilio tras la Guerra Civil. El Gobierno abrió un plazo de solicitudes que concluyó en octubre de 2025 e inició un proceso que pasó desapercibido hasta que se hicieron públicas las magnitudes a comienzos de este año. Resulta que se habían recibido 2,45 millones de solicitudes, que ya se habían aprobado más de medio millón y que se habían denegado apenas el 2%.
El número era estratosférico, porque de ninguna manera podía corresponderse con descendientes de exiliados, según los números que se manejan en los numerosos estudios sobre el exilio español. Trascendió entonces que una instrucción del Ministerio de Justicia había ampliado las nacionalizaciones a toda la emigración, no solo a la política. A más, en todos los reportajes que los medios de comunicación empezamos a publicar aparecían personas que afirmaban ser descendientes de emigrantes hasta del siglo XIX. Es decir, nada que ver con la Guerra Civil, ni con la Ley de Memoria ni con "la justicia para resarcir a los exiliados", como proclamaba ayer en un mitin Pedro Sánchez. Se trataba de un proceso insólito a gran escala para conceder la nacionalidad española a más de dos millones de personas, todas ellas con su derecho al voto.
Los datos lo refrendan. En las últimas elecciones generales, en julio de 2023, el censo exterior lo compusieron 2.328.260 personas. Cuando finalice el proceso iniciado por el Gobierno, esa cifra se habrá duplicado en muy pocos años y será casi de cinco millones. El "riesgo de alteración del censo" al que alude el Supremo.
Por el momento, el CERA ha ganado desde julio de 2023 más de 400.000 electores, a razón de algo más de 10.000 al mes. A este ritmo, alcanzará unos tres millones para el próximo ciclo electoral, que incluye elecciones generales y autonómicas, además de municipales, aunque en estas últimas los residentes en el exterior no votan.
2. La baja participación
Uno de los argumentos más habituales para intentar enterrar el debate es que los residentes en el exterior apenas participan en las elecciones. Esto ha sido así en las últimas convocatorias electorales, pero no siempre, y en cualquier caso es un dato circunstancial, porque nada garantiza que siga siendo así.
La participación del CERA se mantuvo muchos años en torno al 30%, un dato elevado, aunque muy pocas veces tuvo una incidencia real en la asignación de escaños porque el volumen el censo era demasiado pequeño, que es justo lo que está cambiando ahora. En cualquier caso, para algunos partidos, en particular los nacionalistas, era incluso demasiado. Formaciones como el BNG o el PNV denunciaban con frecuencia irregularidades en el voto exterior, hasta que en 2011 consiguieron que el PSOE impulsase una reforma electoral para restringirlo: se prohibió en las elecciones municipales y se introdujo el voto rogado en las generales y autonómicas.
La reforma provocó el hundimiento de la participación del voto exterior por debajo del 5%. En 2022, ya con Podemos en el Gobierno, se revirtió en parte esa reforma y se eliminó el voto rogado. Pero la participación del CERA no ha vuelto a sus niveles previos. En las generales de 2023 fue del 8,9%, superior al de anteriores elecciones pero aún muy baja para tener una incidencia real. Pero, insisto, eso no quiere decir que no pueda subir en próximos comicios. Por ejemplo, si los partidos decidieran hacer campaña a gran escala en el exterior.
La pregunta importante es la que se hacía Aitor Esteban como portavoz del PNV en el debate de 2011, cuando cuestionaba que pudieran votar "personas que tienen la nacionalidad española y que nunca han pisado el territorio del Estado español; gente que, por tanto, podría votar sin tener ninguna conexión con el lugar en el que vota". En efecto, ¿qué incentivos puede tener para votar en unas elecciones españolas alguien que se encuentra en una situación así? Personas, contadas por cientos de miles, que nunca han estado en España, que no tienen ningún arraigo en el país y a las que les importa más bien poco el resultado o lo ven con la perspectiva suficiente que supone no sufrir las consecuencias directas del resultado.
3. Los países de residencia: ¿exilio argentino?
Uno de los datos más chocantes de una ley pensada para el exilio es que Argentina lidere las solicitudes. En el país se instalaron ilustres republicanos después de la guerra, qué duda cabe, y ahí estuvieron Claudio Sánchez-Albornoz, Rafael Alberti, Francisco Ayala o Luis Jiménez de Asúa. Pero nunca fue un país de acogida masiva.
Hay estudios pormenorizados abundantes, con cifras y recorridos muy precisos. El exilio fue primero a Francia en cantidades que se acercaron al medio millón. Muchos regresaron, otros combatieron contra los nazis, unos pocos marcharon a la Unión Soviética y en torno a 30.000 subieron a los barcos para instalarse en América. La mayoría lo hicieron en México, donde el Gobierno de Lázaro Cárdenas los recibió con los brazos abiertos. En Argentina, en cambio, se impusieron serias trabas y fue siempre un destino menor, con cifras que no superaron las 3.500 personas en el mejor de los casos. Hay un buen resumen accesible en un ensayo de Dora Schwarzstein, El exilio español en la Argentina, que se puede leer en abierto en la Biblioteca Virtual Miguel de Cervantes.
En el país ha habido más de un millón de solicitudes para lograr la nacionalidad española, según detallaba Sebastián Fest en este gran reportaje desde Buenos Aires. Es evidente que no tiene nada que ver con el exilio, así que convendría no insistir en ello.
La incidencia en el CERA ya es clara y Argentina lidera el aumento desde julio de 2023, con 88.000 nuevos inscritos. Un aumento del 20,4%, que lleva ya al país a tener oficialmente más de medio millón de españoles con derecho a voto. Cuando termine el proceso, Buenos Aires será con toda seguridad la tercera ciudad con más españoles censados para unas elecciones generales tras Madrid y Barcelona.
Los siguientes países con más nuevos inscritos en el censo exterior son México (53.000), donde sí podría establecerse una vinculación más clara con el exilio, y Estados Unidos (45.000), concentrados sobre todo en el consulado de Miami.
Otros países reproducen el patrón argentino. Lugares que apenas recibieron exilio español y que ahora tienen miles de nacionalizaciones coincidiendo con la Ley de Memoria. Es el caso de Cuba, con 14.300 nuevos inscritos en el CERA desde las últimas elecciones, o Colombia, con otros 13.200.
4. Los lugares de votación: Madrid y Galicia
Queda, por fin, la incidencia en las provincias españolas. Este ha sido otro de los puntos polémicos del proceso de nacionalizaciones masivas: en qué municipios se inscriben los nuevos españoles, qué documentos presentan para justificarlo y qué incidencia puede tener eso en la asignación de escaños, que se hace por provincias.
Ayer, María Santamaría hacía en este excelente reportaje un gran repaso sobre la surrealista situación en la que están quedando municipios que tienen más censados fuera de España que en el pueblo. Es el caso más extremo de la realidad que impone el crecimiento acelerado del CERA.
Madrid lidera las nuevas inscripciones, con 115.000 desde julio de 2023, un aumento del 30,2%. Le siguen Barcelona, Asturias, Tenerife, La Coruña y Pontevedra. Como ocurría con los países de residencia, unas están más relacionadas con el exilio, y otras tradicionalmente se vinculan con la emigración económica.
De hecho, el aumento de inscripciones está haciendo que el CERA pueda tener un peso determinante en los lugares más relacionados con la emigración económica, como Galicia, Asturias o Canarias. En Orense, los residentes en el exterior suponen el 44,5% de los que viven en la provincia (248.323 vs. 110.503), y en varias circunscripciones ese dato supera también los dos dígitos, como ocurre en Lugo (29%), la citada Asturias (17,1%), Zamora (17,4%) o Tenerife (15,6%).
Estos son los datos. El Tribunal Supremo tendrá que tomar una decisión definitiva a corto plazo y no son pocas las circunstancias a tener en cuenta, ya que hablamos de un derecho fundamental como es el voto. Por ejemplo, qué ocurre con las personas que ya hayan votado en algunas elecciones, como en las autonómicas celebradas este año en Andalucía o Castilla y León, y ahora hayan visto su derecho suspendido. Pero el debate es profundo y necesario, y como destacan los magistrados, afecta a "la transparencia y objetividad del proceso electoral", que son "pilares esenciales del Estado democrático". Al menos en esto deberíamos estar todos de acuerdo. El Gobierno de la nación el primero.