- JUAN JOSÉ RUBIO GUERRERO
La hipótesis de que concluya la legislatura sin haber aprobado unos nuevos Presupuestos del Estado es un escenario perfectamente plausible.
Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la ley más importante que aprueba un Gobierno cada año. En ellos se reflejan sus prioridades económicas, sus compromisos políticos y buena parte de la acción pública que desarrollará durante el ejercicio correspondiente. Son, además, el principal instrumento para estimar los ingresos y comprometer los gastos del Estado, y la referencia sobre la que se articula gran parte de la actividad económica del sector público.
España afronta actualmente una situación poco habitual en las democracias parlamentarias consolidadas. El Gobierno acumula ya varios ejercicios sin lograr la aprobación de nuevos presupuestos, manteniendo prorrogadas unas cuentas diseñadas para una realidad económica y política distinta. Esta anomalía presupuestaria implica que las Cortes Generales han quedado privadas de una de sus funciones esenciales: debatir, enmendar, aprobar y fiscalizar la política económica del Ejecutivo.
En la mayoría de los sistemas parlamentarios europeos, la incapacidad de un Gobierno para aprobar sus presupuestos suele interpretarse como una pérdida de respaldo político suficiente para gobernar. Aunque el ordenamiento jurídico español permite la prórroga automática de las cuentas públicas, la ausencia prolongada de nuevos presupuestos constituye un evidente síntoma de debilidad parlamentaria.
Los Presupuestos Generales del Estado no se limitan a financiar la actividad de la Administración General del Estado. También incluyen las previsiones de financiación de la Seguridad Social, los recursos destinados a cubrir posibles déficits del sistema de pensiones y buena parte de las transferencias dirigidas al resto de administraciones públicas. Por ello, su aprobación o rechazo tiene efectos que trascienden al Gobierno central y afectan al conjunto de la estructura institucional del país.
El procedimiento para aprobar los PGE de 2027
La elaboración de los Presupuestos Generales del Estado corresponde exclusivamente al Gobierno. Así lo establece el artículo 134 de la Constitución, que reserva al Ejecutivo la iniciativa presupuestaria y atribuye a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación.
Sin embargo, antes incluso de redactar el proyecto presupuestario, existe una fase previa de especial relevancia: la aprobación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública. El Gobierno debe elaborar un cuadro macroeconómico y fijar los límites de déficit y endeudamiento para el conjunto de las administraciones públicas. Estos objetivos deben ser remitidos al Congreso y al Senado para su debate y votación. Si alguna de las cámaras los rechaza, el Ejecutivo está obligado a presentar una nueva propuesta.
Superado este trámite, el Ministerio de Hacienda inicia formalmente la elaboración del Presupuesto mediante una orden ministerial en la que establece las directrices que deberán seguir los distintos departamentos y organismos públicos. Una vez recibidas todas las propuestas de gasto, Hacienda las integra en un anteproyecto que posteriormente es aprobado por el Consejo de Ministros y remitido a las Cortes Generales como Proyecto de Ley de Presupuestos.
La Constitución establece que el proyecto debe llegar al Congreso al menos tres meses antes de la finalización del ejercicio anterior. En consecuencia, los Presupuestos para 2027 deberían presentarse antes del próximo 1 de octubre.
A partir de ese momento comienza la tramitación parlamentaria. El primer obstáculo es el denominado debate de totalidad, en el que los grupos pueden presentar enmiendas de devolución para que el proyecto sea retirado. Si una de estas iniciativas prospera, el presupuesto queda políticamente bloqueado y debe volver al Gobierno.
Si supera esta fase, el texto continúa su recorrido por la Comisión de Presupuestos, la Ponencia y posteriormente el Pleno del Congreso. Después pasa al Senado, que puede aprobarlo, introducir modificaciones o vetarlo. En cualquier caso, la última palabra corresponde siempre al Congreso de los Diputados.
La aprobación de los Presupuestos requiere únicamente mayoría simple; es decir, más votos a favor que en contra. Jurídicamente el procedimiento no presenta complejidades especiales. La dificultad reside exclusivamente en la capacidad del Gobierno para reunir los apoyos parlamentarios necesarios.
La aritmética parlamentaria, principal obstáculo
El bloque que sostiene al Ejecutivo parte de una posición claramente insuficiente. El Grupo Socialista cuenta con 121 diputados y Sumar con 26, lo que sitúa el núcleo de la mayoría gubernamental en torno a los 147 escaños, muy lejos de los 176 diputados que marcan la mayoría absoluta del Congreso.
Para sacar adelante las cuentas públicas, el Gobierno necesita reconstruir una mayoría similar a la que permitió la investidura de Pedro Sánchez. Esto implica contar con el respaldo de formaciones como Junts per Catalunya, Esquerra Republicana de Catalunya, EH Bildu y el Partido Nacionalista Vasco, entre otros socios habituales.
Precisamente ahí se encuentra la principal incertidumbre. Durante los últimos meses, el propio Ministerio de Hacienda ha reconocido las dificultades para alcanzar acuerdos suficientes. Las discrepancias no parecen centrarse en aspectos técnicos del presupuesto, sino en cuestiones de naturaleza estrictamente política.
A ello se añade un factor adicional: en el contexto preelectoral en que nos encontramos, resulta especialmente complejo que algunos delos socios parlamentarios del Gobierno asuman compromisos que puedan ser utilizados por sus adversarios políticos durante la campaña.
Tres votaciones decisivas
Desde un punto de vista político, la aprobación de los Presupuestos de 2027 dependerá de tres momentos clave.
El primero será la votación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública. El segundo, la superación del debate de totalidad en el Congreso. Y el tercero, la votación definitiva del proyecto de ley.
Si el Gobierno concluye que no dispone de apoyos suficientes para superar alguna de estas fases, podría optar por retrasar la presentación del proyecto o incluso renunciar a impulsarlo, como ya ha ocurrido en ejercicios anteriores.
La cuestión de fondo es si el Ejecutivo será capaz de recomponer una mayoría parlamentaria estable en un momento de evidente desgaste político y creciente fragmentación. Sin el respaldo de alguno de sus socios estratégicos, especialmente Junts o ERC, las posibilidades de aprobar unos nuevos presupuestos se reducen considerablemente.
A día de hoy, la hipótesis de que España concluya la legislatura sin haber aprobado unos nuevos Presupuestos Generales del Estado ya no parece una mera especulación política, sino un escenario perfectamente plausible. De confirmarse, sería una situación excepcional en una democracia parlamentaria avanzada y una muestra evidente de las dificultades del Gobierno de Pedro Sánchez para transformar su mayoría de investidura en una mayoría efectiva de gobierno.
Juan José Rubio Guerrero, Catedrático de Hacienda Pública en UCLM. Exdirector del Instituto de Estudios Fiscales, Ministerio de Hacienda
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