- JOSÉ MANUEL SALA ARQUER
El Supremo ha estimado que la no suspensión de la llamada 'ley de nietos' podía producir efectos irreversibles en procesos electorales.
En medio del debate patrio sobre la llamada "ley de nietos", una lectura de verano -Los Buddenbrook, de Thomas Mann- me ha llevado a recordar la existencia de una suerte de "Constitución de nietos" alemana. Alemania reparó jurídicamente a los descendientes de los perseguidos, pero gestionó con cautela sus efectos electorales; España debería preguntarse si ha hecho lo mismo, a la vista de las controversias surgidas.
Como es sabido, muchos escritos de Mann fueron quemados públicamente por los nazis en 1933. El propio Thomas Mann fue declarado antialemán, se revocó su nacionalidad alemana y le fueron confiscados todos sus bienes.
La herramienta jurídica que utilizó el régimen, en este y en otros muchos casos, fue la Ley sobre la Revocación de Naturalizaciones y la Anulación de la Ciudadanía Alemana, aprobada en 1933. Era una norma diseñada, básicamente, para perseguir de forma individualizada a los exiliados políticos. Además, en 1935, la Ley de Ciudadanía del Reich -una de las llamadas "leyes de Núremberg"- privó a los judíos y a otras minorías étnicas de la ciudadanía alemana, degradándolos a la categoría de meros "sujetos del Estado", sin derecho a votar, a ocupar cargos públicos ni a recibir la protección de ese Estado. Cuando trasladaban su residencia fuera de las fronteras del Reich -lo que ocurría cuando huían, pero también cuando eran deportados a campos de exterminio- pasaban a ser apátridas y el Ministerio de Finanzas confiscaba legalmente todos sus bienes.
Este es el contexto histórico del artículo 116.2 de la Constitución alemana de 1949, que establece lo siguiente: "Los antiguos súbditos alemanes a quienes se haya privado de su ciudadanía entre el 30 de enero de 1933 y el 8 de mayo de 1945 por motivos políticos, raciales o religiosos, y sus descendientes recuperarán la nacionalidad alemana si así lo solicitan". De este modo quedaba reconocido, a través de la Ley Fundamental, el derecho a la reparación de las víctimas y de sus descendientes. Se trata de un texto con evidentes puntos de contacto con la disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática española, que habla de "los nacidos fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles, y que, como consecuencia de haber sufrido exilio por razones políticas, ideológicas o de creencia o de orientación e identidad sexual, hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española", los cuales podrán optar a la nacionalidad española, a los efectos del artículo 20 del Código civil.
El artículo 116.2 de la Ley Fundamental de 1949 tuvo un desarrollo legislativo posterior, pues su interpretación estricta por la burocracia germana dejaba al margen algunos supuestos, como el de los hijos nacidos fuera del matrimonio, entre otros. En 2021, una reforma de la Ley de Ciudadanía resolvió definitivamente esas discriminaciones. Fue un desarrollo perfectamente alineado con el objetivo del precepto constitucional, ya que se refería a personas discriminadas por los mismos motivos citados en él y, por tanto, sin modificar su ámbito.
Participación política
La reparación de la nacionalidad plantea, sin embargo, una segunda cuestión: sus efectos sobre la participación política.
A diferencia de otros países con "voto exterior", que concentran el censo de residentes ausentes en los consulados o embajadas, Alemania cuenta con un modelo descentralizado. Las solicitudes de registro electoral de los ciudadanos en el extranjero se revisan y resuelven únicamente en los ayuntamientos, que evalúan si aquellos cumplen los requisitos legales para votar en las elecciones federales. La ley alemana de nacionalidad no establece un automatismo a efectos electorales. Exige que el votante en el extranjero -sea o no descendiente de exiliados- haya residido al menos tres meses seguidos en Alemania después de cumplir los catorce años y que no hayan transcurrido desde entonces más de veinticinco años. Si no cumple este requisito, debe demostrar una "familiaridad personal y directa con la situación política en Alemania" y estar afectado por ella. Y son los funcionarios de la comunidad local con la que el interesado afirma tener un "vínculo territorial" quienes evalúan, a través de cuestionarios bastante detallados, la realidad de su arraigo.
En España, el sistema es distinto. La concesión de la nacionalidad atribuye automáticamente el derecho de sufragio. Por eso es tan importante un riguroso control del cumplimiento de los requisitos legales para obtener la nacionalidad. Como es sabido, se dictó, en octubre de 2022, una instrucción interna para la aplicación de la ley. Sin embargo, ha sido recurrida en la vía contencioso-administrativa por algunas asociaciones y formaciones políticas, por considerar que va en contra de lo dispuesto por el legislador.
A mediados del pasado julio, el tema fue objeto de un acuerdo de la Junta Electoral Central, un organismo independiente formado por juristas de prestigio y asistido por los servicios jurídicos del Congreso de los Diputados. La Junta se declaró incompetente para resolver sobre la posible ilegalidad de la Instrucción. Pero en el voto particular de cuatro de sus miembros, se encuentra un dato relevante. Se afirma que " en las deliberaciones mantenidas durante la reunión, la gran mayoría de miembros de la Junta Electoral Central estuvieron de acuerdo en que la Instrucción de 25 de octubre de 2022, de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, sobre el derecho de opción a la nacionalidad española establecido en la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática, contiene disposiciones contrarias a la propia Ley que pretende desarrollar o ejecutar".
En resumen, el modelo alemán es similar al nuestro en cuanto a la voluntad de reparar las discriminaciones del pasado, pero muy diferente en cuanto a su gestión. En este último aspecto, prioriza, ante todo, la seguridad del sistema electoral. En España, en cambio, la gestión administrativa está presentando ciertas carencias, como demuestra el grado de litigiosidad producido. Los órganos judiciales tienen, en todo caso, la última palabra.
De momento, uno de ellos, el Tribunal Supremo, ha pronunciado una, con carácter provisional. La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha estimado la medida cautelar solicitada en los recursos presentados contra el acuerdo de la Junta Electoral Central, del pasado 16 de julio, en relación a la inscripción en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA) en el extranjero de personas a quienes se ha otorgado la nacionalidad española. Y lo ha hecho suspendiendo los efectos electorales de la inscripción en el citado Censo, hasta que se dicte la sentencia definitiva.
Aun cuando no se conoce todavía el texto del Auto (hay un voto particular), parece evidente que la Sala ha estimado que la no suspensión podía producir efectos irreversibles en los sucesivos procesos electorales que puedan convocarse.
José Manuel Sala Arquer, catedrático de Derecho Administrativo
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